Vol. XI No.1
Ianuarie 2006

HERZFELD & RUBIN, P.C. LAWYERS PROFESSIONAL CORPORATION
IN ASSOCIATION WITH
RUBIN MEYER DORU & TRANDAFIR

Modernizarea continua a sistemului de achizitii publice in Romania

Cuprins:
Modernizarea continua a sistemului de achizitii publice in Romania...
Introducere
In Romania legislatia curenta privitoare la achizitiile publice, parteneriatele public-private si concesiuniile sufera in momentul de fata o modificare pe linia incercarilor continue ale tarii de a–si onora obligatiile asumate prin Tratatul de Accesiune la Uniunea Europeana. Prin acest Tratat, Romania trebuie sa-si finalizeze intentiile de a avea un sistem de achizitii publice pe acceasi linie cu cel stabilit de aquis-ul comunitar din UE. Sistemul de achizitii publice actual, desi imbunatatit fata de versiunile anterioare, este considerat ca inadecvat pentru a indeplinii cerintele Romaniei de aderare la UE. Pentru a indeparta aceste neajunsuri autoritatile romane pregatesc o serie de masuri legislative in prima jumatate a anului 2006, care aduc modificari semnificative sistemului de achizitii publice. Investitorii, atat din Romania cat si din strainatate, care sunt interesati sa liciteze pentru achizitiile organizate de guvernul sau institutiile romanesti sunt sfatuiti sa aibe in vedere neajunsurile care inca afecteaza sistemul actual dar si schimbarile prefigurate.

Acest material are in vedere sistemul legal si institutional din Romania in legatura cu achizitiile publice; pozitia actuala a acestui regim, neajunsurile lui precum si eventualele sectoare de imbunatatire pentru viitoarele initiative legislative ale lui 2006. Editiile anterioare ale Romanian Digest, in special cele din septembrie 2003 si decembrie 2004 cu privire la parteneriatul public-privat au atins deja unele puncte in legatura cu oferta publica, astfel ne mai fiind mentionate aici. Totusi este sufficient a spune ca modificarile prevazute pentru achizitiile publice in prima jumatate a anului 2006 vor afecta in acelasi fel si regimul parteneriatelor public-private si al concesiunilor din Romania.

[ Up to Contents ]

Ce sunt achizitiile publice?
In general termenul de achizitii publice este folosit pentru a descrie obtinerea de munci, stocuri si servicii de catre autoritati publice nationale, regionale sau locale. Sectorul public, utilitatile si alte corpuri specializate ale guvernului mentionate ca “autoritati contractante” trebuie sa obtina produse si servicii pentru o varietate larga de activitati. Multe dintre acestea sunt contracte mari ce trebuiesc facute publice pe plan national sau international. In Uniunea Europeana valoarea anuala a acestor contracte a fost estimata la 16% din Produsul Intern Brut (PIB) al tarilor componente pe anul 2004. Achizitiile publice reprezinta oportunitati semnificative si potential profitabile pentru companiile private de a alimenta sectorul public in tara cat si in afara.

Tipurile de contracte folosite la achizitiile publice variaza considerabil. Unele exemple includ furnizarea de produse ca tehnica de birou, echipamente de calcul si programe cu licenta, materiale de iluminat stradal si produse medicale, precum si servicii in domeniul financiar, asigurari, IT sau facilitati de “know-how”.

Uniunea Europeana a trasat o serie de reguli care acum se aplica si Romaniei in virtutea obligatiilor bilaterale asumate prin programul de aderare la UE. In 2004 cele mai importante directive privind achizitiile publice au fost 2004/17/EC si 2004/18/EC. Mai exact, directiva 18/EC se refera la coordonarea procedurii pentru acordarea contractelor de lucrari publice, stocuri si servicii, in timp ce directiva 17/EC se refera la coordonarea procedurii pentru acordarea contractelor in sectoare privind apa, energie, transport si servicii postale. Aceste doua directive le-au inlocuit pe cele 92/50/EEC, 93/36/EEC, 93/37/EEC si 92/38 EEC privind coordonarea procedurilor de acordare a contractelor de servicii publice, a contractelor de furnizari de produse si a contractelor in sectoarele de apa, energie, transport si telecomunicatii, fixand 31 ianuarie 2006 ca termen limita pentru ca statele membre sa se conformeze acestori reglementari.

Principiile aflate la baza acestor reguli precum si a altora sunt inlaturarea barierelor si deschiderea unei noi piete, competitive si nediscriminatorii. Regulile sunt menite sa asigure libertatea de miscare a bunurilor si serviciilor in Uniunea Europeana si sa asigure ca deciziile de achizitii in sectorul public sunt luate valorand sumele obtinute prin concurenta.

[ Up to Contents ]

Legislatia actuala in Romania
Sistemul de achizitii publice in Romania este reglementat de Legea 212/2002, prin aprobarea Ordonantei de Urgenta 60/2001 si prin implementarea normelor sale din Hotararea Guvernului 461/2001 cu modificari. Alte acte importante si directive interne includ:
  • Legea 219/1998 cu privire la sistemul concesiunilor, modificata de Legea 528/2004 pentru modificarea si completarea Ordonantei de Urgenta 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat;
  • Ordonanta de Guvern 16/2002 modificata prin Legea 470/2002, Ordonanta de Urgenta 15/2003, Legea 293/2003 si Legea 528/2004;
  • Hotararea de Guvern 1587/2003 cu privire la procedura concilierii pentru rezolvarea disputelor privitoare la acordarea contractelor de achizitii publice;
  • Hotararea de Guvern 1186/2001 pentru achizitii in sectorul apararii nationale;
  • Ordinul Ministerului Finantelor Publice 1012/2001 si Ordinele Comune ale Ministrului Finantlor Publice si a Ministrului Lucrarilor Publice, Transportului si Locuintei 1013/873/2001 si 1014/874/2001 care reglementeaza structura, continutul si folosirea “Documentatiei Standard pentru Elaborarea si Prezentarea Ofertei” pentru achizitiile publice de bunuri, servicii si alte “munci” variate.

Desi o descriere in detaliu a regimului legislativ curent privind achizitiile publice este peste scopul urmarit de acest material, este suficient sa amintim ca regimul legislativ al achizitiilor publice este considerat ca imbunatatit fata de practicile anterioare. Un raport din iunie 2005 al organizatiei SIGMA, care este o initiativa comuna a OECD si UE, conclude ca “un efort semnificativ a fost infaptuit in dezvoltarea legislatiei primare si secundare, rezultand un cadru legal actual (privind achizitiile publice) ce include acum documente de oferta standard, instructiuni, modele si forme de contract.

Alte trasaturi esentiale ale regimului actual include urmatoarele:

  • Legislatia achizitiilor publice actuala acopera toate autoritatile publice si institutiile de la toate nivelele de guvernamant. Formele legale (atat cele publice si private) ce actioneaza in sectorul utilitatilor sunt de asemenea cuprinse atata timp cat ele detin o pozitie de monopol sau le-au fost acordate drepturi speciale sau exclusive.
  • Procedura de achizitii de baza in cele mai multe cazuri in care suma este mai mare de 40.000 € este una deschisa si limitativa. Dar se poate folosi procedura negocierii in situatii clar definite.
  • Legislatia curenta privind achizitiile publice este in mare parte bazata pe textele directivelor Comunitatii Europene adoptate inainte de autorizarea directivelor europene din 2004.
  • Procedura achizitiilor publice stabileste standarde comune regulilor privind publicitatea. Anunturile de oferta, ofertele acceptate si notele indicative sunt publicate in Monitorul Oficial.
  • Autoritatea publica actionand ca organ de achizitii este obligata sa formeze o comisie de oferta si sa precizeze toate sarcinile si responsabilitatile in legatura cu contractele sale de achizitii. Entitatea contractanta formal acorda si finalizeaza contractul in acord cu decizia comisiei.

[ Up to Contents ]

Criticile regimului actual: Raporturile UE si SIGMA
Cea mai recenta apreciere a Comisiei Europene cu privire la progresele Romaniei in domeniul achizitiilor publice este continuta in “Raportul de Monitorizare Curpinzator pentru Romania 2005” al Comisiei Europei. Desi Romania a facut un progres real prin prisma noului regim, Raportul continua sa il numeasca o “zona de ingrijorare semnificativa” si noteaza ca ”eforturile legislative pentru a se alinia complet la aquis-ul comunitar trebuie continuate”. Potrivit Raportului aceste eforturi vor trebui sa includa inlocuirea directivelor EU din 2004, precum si “elaborarea unui cadru legal coerent si cuprinzator pentru achizitiile publice incluzand reguli armonizate privind concesiunile si parteneriatele public-private, un cadru coordonat privind achizitiile online precum si un mecanism independent si eficient pentru rezolvarea erorilor. Raportul continua subliniind ca ”Romania trebuie sa demonstreze angajament continuu in respectarea si impunerea unei proceduri de achizitii publice transparente si competitive” pentru a evita abuzurile semnificative din trecut. In final raportul conclude ca “sunt necesare eforturi semnificative pentru a intari capacitatile administrative atat la nivel central cat si operational ale entitatilor importante implicate in achizitii publice. Procedurile administrative si sistemele de monitorizare si control ale activitatilor de achizitii publice vor trebui substantial modernizate”.

Pe aceeasi linie de criticism aratat de UE, Raportul SIGMA 2005 adauga faptul ca imbunatatirile legislative au fost umbrite de progrese intarziate in doua sectoare principale: i) aplicarea legislatiei noi si existente, coordonarea institutionala si formarea de personal responsabil si managerial, ii) mecanisme inadecvate de monitorizare si rezolvare a reclamatiilor. Acestea sunt dezbatute mai pe larg in continuare:

a) Aplicarea legislatiei, coordonare si formare profesionala

Potrivit raportului SIGMA, “sistemul de achizitii publice trebuie imbunatatit la nivel operational pentru a asigura practici achizitionale uniforme si deschise precum si pentru a promova competitia pe piata interna”. Potrivit Raportului SIGMA, sistemul actual este deficitar din mai multe motive:
  • Inconsistenta si incapacitatea unitatilor contractante de a desfasura achizitii publice eficiente. In timp ce unele ministere si alte corpuri incluse in legislatia achizitiilor publice (incluzand marile utilitati) au dezvoltat proceduri de achizitii publice si practici interne de luare a deciziilor eficiente, mari dificultati raman totusi in cadrul guvernului si a entitatilor publice mari.
  • Entitatile achizitoare nu au reusit sa creeze in structura lor unitati separate specializate in procese de achizitie. Drept rezultat, putini angajati ai acestora vad achizitiile publice ca pe o oportunitate de cariera pe termen lung, nedezvoltandu-si astfel calitati profesionale in acest domeniu.
  • Pe langa functiile de raportare dintre unitatiile achizitoare si un corp central de achizitii, exista putine legaturi clare intre diferitele elemente din sistem. Astfel necesarul de “know-how” nu este circulat de la o institutie la alta decat daca aceasta coordonare nu este facuta la nivel central.
  • Intregul sistem de achizitii sufera de o slaba comunicare, atat in interiorul cat si in exteriorul sistemului. De ex: desi Romania a publicat aproximativ 8.000 de oferte in Monitorul Oficial numai circa 6.000 de atribuiri de contracte s-au inregistrat, ceea ce inseamna ca aproximativ 2.000 de oferte nu au fost luate in seama. Mai mult, prea putine informatii exista cu privire la acordarea contractelor de tip mic si mediu pana la 100.000 €.
  • Lipsa unor unitati specializate de achizitii in cadrul entitatilor publice mari de la nivel guvernamental central si local reduce capacitatea profesionala a managerilor responsabili cu achizitiile.
  • Programele recente de formare profesionala, desi un pas in directia buna, au avut totusi un impact nesemnificativ asupra nevoii actuale a Romaniei. De ex: doar aproximativ 1.000 de persoane din 10.000 predispuse formarii in domeniul achizitiilor publice au reusit sa aiba parte de un training pana la sfarsitul lui 2004.

b) Mecanisme inadecvate de monitorizare si rezolvare a reclamatiilor

Auditul achizitiilor publice este una din functiile Curtii Romane de Audit cand se ocupa de entitati (inclusiv centrale si locale, alte organizatii bugetare autonome si utilitati) aflate sub mandatul sau de audit. Potrivit Raportului SIGMA “este cunoscuta incapacitatea Curtii de Audit de a conduce asemenea operatii de audit si multe vor trebui indeplinite pentru a intari procedura in acest sector”. In plus, tehnicile actuale de audit implica doar o trecere in revista a aspectelor formale a procedurii de achizitie (ex: conformintatea cu normele legale), dar procedurile si indrumarile curente ale Curtii de Audit privind performanta auditului (ex: analizarea eficientei fiecarui corp de achizitii) aproape ca lipseste. In domeniul analizei reclamatiilor, Raportul SIGMA mentioneaza lipsa mecanismelor de solutionare a plangerilor. De exemplu multe aspecte deschise cailor de atac sub Directivele UE 2004, in special cu privire la procedura de conciliere si atestare lipsesc sub legea romana. In plus, instantele romanesti trebuie sa-si dezvolte abilitatile de a judeca plangeri si acorda despagubiri ofertantilor participanti in lupta cu institutiile publice romanesti.

[ Up to Contents ]

Eforturile Romaniei de a moderniza Sistemul in 2005
Pentru a remedia cel putin unele din neajunsurile aratate de rapoartele UE si SIGMA, autoritatile romane au adoptat cateva acte legislative in a doua jumatate a 2005, dintre care mai importante sunt: i) Hotararea de Guvern 901/2005, ce sustine strategia de reforma a sistemului de achiziti publice pentru anii 2005-2007; si ii) Ordonanta de Urgenta 74/2005 ce infiinteaza Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice (“ANRMAP”).

a) Strategia 2005-2007

Strategia adoptata de Guvernul Romaniei a fost realizata prin consultare cu oficiali ai UE si are ca obiectiv adaptarea legala si institutionala precum si adoptarea practicilor UE in domeniu si stimularea eficientei, transparentei si competitivitatii sistemului de achizitii publice pe linia Directivelor UE din 2004. Alaturi de aceste modificari, autoritatile romane s-au angajat sa inainteze rapoarte semianuale privind progresul inregistrat catre UE.

Conform autoritatilor romane, indrumarile sunt menite sa imbunatateasca cadrul legal existent si sa intareasca capacitatea autoritatilor privind initiativa reformei legislative. Noile legi despre achizitiile publice trebuie sa intre in vigoare cu cel putin 6 luni inainte ca Romania sa adere la UE. Totusi, ajustand legislatia Romaniei cu cea din UE nu este decat primul pas al strategiei. Al doilea pas consta in intarirea capacitatii autoritatilor de a adopta legi pentru achizitiile publice la nivelul tuturor autoritatilor contractante romane , atat centrale cat si locale, la nivelul acestor structuri intitutionale, cu intentia de a reglementa si monitoriza activitatile de achizitii publice, toate acestea contand mult in inlaturarea temerilor inaintate de rapoartele UE si SIGMA.

O comisie alcatuita din secretari de stat din diferite ministere din Romania, ca ministerele de Intergrare Europeana, de Finante, de Justitie, de Transport, ai Lucuintei si Turismului, ai Comunicatiilor si IT si Ministerului Apelor si Mediului vor monitoriza evolutia implementarii masurilor in concordanta cu Strategia 2005-2007. Comisia se va intalni de 4 ori pe an sau ori de cate ori este nevoie, dar nu este inca sigur care va fi rolul diferitelor organizatii neguvernamentale sau a Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice in cadrul discutiilor.

b) Autoritatea Nationala

Al doilea eveniment important din 2005 este infiintarea unui corp de coordonare si anume Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice, ce are atributii de coordonare si perfectionare a regimului de achizitii publice, atat din perspectiva institutionala cat si legislativa. Acestei Autoritati i-a fost acordata puterea de ”monitorizare, evaluare si control” a folosintei documentelor standard de achizitie, in special ofertele, puterea de a asista activitatile civile de formare a functionarilor, precum si puterea de a reprezenta autoritatile romanesti in toate corpurile consultative de achizitii publice in care UE este si ea participanta. Astfel, i-au fost acordate unele responsabilitati si puteri detinute inainte de alte departamente din cadrul Ministerului Finantelor Publice si Ministerului Transportului, Constructiilor si Turismului.
ANRMAP si-a inceput activitatea in octombrie 2005 si va incorpora maxim 125 de persoane (majoritatea fiind din ministerele de Finante si Transport), desi ramane inca o intrebare cu privire la resursele ce le va avea la dispozitie. La fel de neclara este si autoritatea ANRMAP avand in vedere ca legislatia actuala in mod explicit subordoneaza puterile ANRMAP, Guvernului Romaniei. De asemenea se prefigureaza un puternic rol al ministerelor asupra ANRMAP in perioada 2005-2007. Trebuie adaugat ca nici in acest moment normele de reglementare a ANRMAP nu au fost elaborate, astfel ca le vom astepta in 2006.

[ Up to Contents ]

Concluzii
Considerand deficientele sitemului de achizitii publice din Romania nu este doar o buna strategie alaturarea Romaniei la UE, dar este si un bun remediu pentru rezolvarea unor rele ce chinuie institutiile publice romanesti. Un sistem de achizitii publice deficitar in general inseamna ca banii sunt deviati a umple buzunarele oficialilor si a rasplati pe castigatorii nemeritosi a ofertelor publice. Pe de-asupra mai inseamna achizitionarea de bunuri si servicii de calitate inferioara de catre institutiile publice romanesti – si de catre publicul larg. Drumurile gaurite, infrastructura aproape ruinata si slab aprovizionatele sectoare publice din Romania vorbesc de la sine despre calitatea proasta de conducere la nivel guvermamental.

In acest sens, nu putem decat sa apreciem infiintarea ANRMAP care va crea, monitoriza si reforma regimul existent in unul in concordanta cu normele UE si cu nevoile sectorului public romanesc. Asteptam, de asemenea, o implementare onesta, consistenta, eficienta si transparenta a strategiei 2005-2007, pentru ca regimul, deja imbunatatit, de achizitii publice din Romania sa se ridice la cerintele morale si legale necesare pentru integrarea in Uniunea Europeana in 2007.

[ Up to Contents ]

Editors Note: It is our policy not to mention our clients by name in The Romanian Digest™ or discuss their business unless it is a matter of public record and our clients approve. The information herein is correct to the best of our knowledge and belief at press time. Specific advice should be sought from us, however, before investment or other decisions are made.

Copyright 2006 Rubin Meyer Doru & Trandafir, societate civila de avocati. All rights reserved. No part of The Romanian Digest™ may be reproduced, reused or redistributed in any form without prior written permission from the publisher.

 
RUBIN MEYER DORU & TRANDAFIR
societate civila de avocati
Str. Putul cu Plopi, Nr.7, Sector 1
Bucharest, Romania
Tel: (40) (21) 311 14 60
Fax: (40) (21) 311 14 65
E-Mail: office@hr.ro




VISIT OUR WEB SITE:
http://www.hr.ro
The Romanian Digest Archive
 

 

AFFILIATED WITH:

Herzfeld & Rubin, P.C.
125 Broad Street
New York, NY, 10004
Tel: (212) 471-8500
Fax: (212) 344-3333
http://www.herzfeld-rubin.com

Herzfeld & Rubin LLP
1925 Century Park East
Los Angeles, California 90067
Tel: (310) 553-0451
Fax: (310) 553-0648

 Chase, et al.,Herzfeld & Rubin, LLC
5N Regent Street
Livingston, New Jersey 07039
Tel: (973) 535-8840
Fax: (973) 535-8841

Israeli Affiliated Law Firm
Balter Guth Aloni & Co.
Textile Center, 2 Kaufman Street, 68012
Tel Aviv, Israel   
Tel: (972)-3-5111-111
Fax: (972)-3-5102-166

 

New York — California — New Jersey — Romania
If you no longer wish to receive emails from us, please send an e-mail with UNSUBSCRIBE in the subject line to Romanian.Digest@hr.ro.